近日，改革方案以中共中央、國務院《關于深化石油天然氣體制改革的若干意見》（以下簡稱《意見》）的高規格形式下發?！兑庖姟窞楹啽?，未明確具體實施細則，乍看平淡無奇，但細細讀來，里面確實很有“料”。

 

 

       油氣行業的特點是高投入、高風險、高收益，低油價環境下風險問題更為突出。油氣資源開發有自己的規律：前期產量增長越快，地下能量釋放越快，后期產量遞減也越快，資源的有限性要求開發過程以全生命周期產量最大化為原則，避免以提高短期產量為目標的枯竭式開發，當然還要兼顧生態和環境保護。

 

       《意見》提出以保護性開發為前提，其意義即在于此。此外，國內存量油氣區塊持有成本低，退出政策亦執行不嚴，《意見》為此提出實行更加嚴格的區塊退出機制，著眼于加快現有區塊的流轉和開發，增加投入并促進產量的提升。在美國也是如此，甭管油氣價格如何，如果租下的土地幾年內不開工的話，土地就要被收回。

 

       常規油氣勘查開采由試點到放開是本次改革的一大亮點，在公平競爭的道路上又前進了一大步，更加嚴格的區塊退出和流轉機制也將為此創造條件。有“金剛鉆”的民營油企，就可以攬常規油氣這個“瓷器活”。在美國頁巖油氣開發成功經驗中，最重要的一條就是利益驅動，中小公司在市場縫隙中求生存的壓力以及賺大錢的渴望帶來了美國的能源獨立。在改革的激勵下，中國的民企也應會積極參與到油氣行業發展中來，與國企合力促進我國能源革命的盡快實現。

 

 

       近年來，我國石油貿易呈現大進大出格局，原油大進，成品油大出，去年成品油凈出口3358萬噸，同比大幅增長57.8%，國內成品油戰火迅速燒到國外，但海外市場空間有限，估計沒幾年也飽和了。為避免無序出口、惡性競爭，進出口管理體制需要盡快完善以防患于未然。

 

       事實上，相關政策也在調整，國家發改委在《關于有關原油加工企業申報使用進口原油問題的通知》中明確，5月5日起停止接收有關原油加工企業使用進口原油的申報材料，這說明相關政策由“放”轉為規范。《意見》中原油進口是與資質掛鉤的，即使有資質，若違規也可能被動態調整掉。

 

       《意見》還提出，完善成品油加工貿易和一般貿易出口政策。目前國內成品油出口以加工貿易為主，一般貿易出口以配額制的形式逐步放開。在國內環境污染壓力日益增大的情況下，不宜再大規模發展加工貿易，一般貿易出口相對靈活易控，可與先進產能相掛鉤，倒逼行業升級。

 

 

       管道獨立問題討論、爭議已久，本次《意見》圈定了“獨立”的范圍，特指國有大型油氣企業干線，應包括西氣東輸、中緬、陜京、川氣東送、在建的中俄東線等天然氣長輸管道，干線管道管理體制改革后，第三方市場準入也就順理成章。因為資產意義上的“獨立”需要更為復雜的政策安排，《意見》提出分步推進。目前管輸和銷售分開的工作目前已在進行中，如中石油正在組建的北方、東部、西部、西南、南方5大區域天然氣銷售分公司，中石化即將組建的川氣東送、華北和華南三大天然氣銷售中心。

 

       《意見》并沒有要求省內和省際管網“獨立”，而僅要求向第三方市場主體公平開放。省內和省際管網數目眾多，投資結構也更為復雜。實際上，管網“獨立”的意義在于更好地實現第三方準入，如果能夠較好地實現第三方準入，則無所謂管道“獨立”與否，像美國的油氣管道既有完全獨立運營的，也有歸屬于某個公司的，只要公平開放就好。

 

       此外，LNG接收設施的第三方準入并未在《意見》中描述，無法確定是否公平開放。目前已有LNG接收站利用率僅50%左右，基本不對第三方開放，新疆廣匯、新奧等企業紛紛自建LNG接收設施，有重復建設之嫌，但也是無奈之舉。《能源發展“十三五”規劃》曾提出實現管網、接收站等基礎設施公平開放接入，在公開的《意見》中未見到相關描述。

 

 

       目前，千萬噸級以上煉廠煉油能力僅占全國的42%，全國煉廠平均規模遠低于世界平均水平，主要是因為有大量中小煉廠的存在，尤其是部分小煉廠只能生產低品質成品油。我國煉油能力的過剩，準確點說是低端過剩、高端不足。煉油過程中會產生廢水、廢氣，監管不嚴、標準不高會給環境保護帶來更大的壓力。淘汰落后產能要有科學的方法，之前曾有政策以煉油能力大小為標準進行淘汰，結果小煉廠抱團取暖，越淘汰越多?！兑庖姟诽岢鲋贫ǜ訃栏竦馁|量、安全、環保和能耗標準，完善準入和淘汰機制，意在加快“良幣”對“劣幣”的替代，以落后產能的淘汰，為大型先進煉能騰出空間。

 

       當前，高成本、高價格是阻礙天然氣在我國進一步推廣的主要原因，而配售環節是降成本的關鍵。《意見》提出“加大天然氣下游市場開發培育力度，促進天然氣配售環節公平競爭”，意在通過公平競爭降低終端天然氣利用成本。《能源發展“十三五”規劃》也提出要“嚴格監管和規范油氣輸配環節政府定價”。國家發改委去年亦出臺相關政策要求各地政府整頓輸配氣價格。

 

       促進配售環節競爭一方面要實現管道的公平接入，另一方面需要完善現有的城市燃氣特許經營制度，給新進入者以法律和制度上的保障。近來快速發展的LNG點供市場以完全市場化的運作方式彌補市場空間，值得推進，但也要在安全、標準、計量等方面加強監管，保障和促進行業的健康發展。

 

       我國現行成品油定價機制是以最高限價的方式管控市場，事實上已經非常接近于市場化定價了。在目前煉能過剩的情況下，即使完全市場化，出現價格大幅上漲的可能性也不大，部分偏遠地區由于加油站的缺乏可能出現高價格，但高價格帶來高收益，高收益吸引新投資，最終還是會平抑價格。也可以像《意見》中提的，“保留政府在價格異常波動時的調控權”，當然也包括油價低于40美元/桶和高于130美元/桶時的異常情況。

 

       至于“推進非居民用氣價格市場化，進一步完善居民用氣定價機制”，可先從解決交叉補貼問題、推廣峰谷氣價和大用戶直供入手，通過逐漸增加天然氣價格的靈活性而最終實現價格的市場化。

 

       油氣價格放開后，就會面臨如何定價的問題。從一般經驗看，大宗商品交易需要有定價基準，如美國的紐約期貨交易所和芝加哥商品交易所，價格發現的功能發揮得十分突出。美國還有上百個天然氣交易中心（交貨點），遍布美國各地，幾乎所有的供需方都參加。

 

       管道是政府定價，既要保證投資方有一定的收益率，又要防止給終端用戶增加過多的成本。筆者認為較好的辦法是增加透明度，成本的公開有助于消除一些不必要的成本。

 

 

       以三大央企為主的我國骨干油氣企業，在規模上早就可以與國外石油巨擘比肩，但在人均指標、國際化程度和生產效率等方面差距較大。另外國企治理結構尚不完善，經營機制不靈活，需要像《意見》講的那樣充分釋放企業活力。方法之一是股權多元化和混合所有制，這一點在管道經營等方面已多有實踐，比如中石油的西氣東輸管道和中石化的川氣東送管道。股權多元化和混合所有制的難點在于，像中石油、中石化這樣高達幾萬億資產的大塊頭企業，混合到什么程度能夠起到增加活力的作用？國有資產的定價如何公正客觀、避免流失？

 

       本條任務中最關鍵、也是最難的就是“瘦身健體”。國有石油公司最大的問題就是冗員的問題，歷史上在減員問題上也走過彎路。歐美發達國家有相對完備的社會保障體系，我國社會保障體系尚不完善，下崗可能即失業，因此要像《意見》中提的，“采取多種方式剝離辦社會職能和解決歷史遺留問題。”除了目前正在進行中的剝離供水、供電、社區、醫院、賓館等后勤部門，還要在轉崗分流上下功夫，比如新上項目以現有人員調配為主，也可以創新機制，主動向外輸送人員。

 

 

       《意見》提出“建立各類儲備和庫存有機結合、互為補充的儲備體系”。運轉良好的儲備體系可以大幅降低營運成本，但前提是要有完備、及時的儲備、庫存數據，和如何進行優化的系統性方法。

 

       “鼓勵社會資本參與儲備設施投資運營”，一是要落實責任，《意見》提出，供氣和管道企業承擔季節調峰責任，地方政府負責協調落實日調峰責任，分工明確，這是《意見》的又一亮點；二是最好有與責任相對應的收益做保障，也即需要體現儲氣服務成本，可通過實行峰谷氣價和儲氣價格市場化來降本增效。

 

 

       油氣行業產業鏈很長，從油井到車輪都面臨安全問題和環保問題，像曾經出現的重慶開縣井噴事故、黃島管道爆炸事故、大連石化火災事故、渤海灣漏油事故等，給人民群眾生命財產帶來了巨額損失，對行業發展帶來了很大的負面影響。

 

       環境治理也離不開油氣行業的努力，落后煉廠的排放水平遠高于高端煉廠，低標號油品排放遠高于高標號油品，如國III車用柴油硫含量是國V的35倍，因此，煉廠的基地化、大型化和油品質量的升級對大氣環境改善具有重要作用?！兑庖姟诽岢龅募訌娙a業鏈清潔生產和安全監管意義重大，關鍵還是要看責任是否落實和管理是否完善。